La gratuité de l'enseignement - passé, présent, avenir

Bernard Toulemonde 

Inspecteur général de l'Education nationale (1er trimestre 2002)

 3.6. Les manuels et les équipements des lycées : un progrès vers la gratuité ? 

a) L'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication

Actuellement, les élèves des lycées et des lycées professionnels doivent acquérir la totalité de leurs instruments individuels de travail : manuels scolaires, équipements de sécurité, trousseau, boîte à outils, habillement, etc… Le coût moyen de ces acquisitions est élevé :

• manuels scolaires de lycée : selon les filières et les niveaux, le coût d'une collection de
  livres se situe entre 1 000 et 1300 F (500 à 650 en terminale STI) ;

• manuels scolaires de lycée professionnel : le coût moyen des manuels est moins élevé
  qu'en lycée, mais la situation est très variable (selon les sections de CAP, BEP, Bac Pro.),
  un peu plus chère en sections tertiaires qu'en sections industrielles (où parfois il n'y a pas
  de manuels scolaires) ; à noter aussi que des manuels de cycles (BEP, Bac Pro.) y sont
  assez fréquents, réduisant d'autant le coût pour les familles.

• équipements des élèves : dans les filières technologiques et professionnelles, les élèves
  doivent, en fonction de leur spécialité, acquérir des vêtements (blouses, bleus de travail…), des équipements de sécurité (chaussures…), des outils (" boîte à outils " du menuisier, de l'ouvrier du bâtiment, du cuisinier, du coiffeur, etc…). Les coûts sont extrêmement variables, moins élevés en général dans les filières tertiaires (quasi nuls à ce titre en STT), importants dans la plupart des filières industrielles, au sommet dans les filières hôtellerie-restauration (aisément 2 à 3 000 F).

On notera ce paradoxe que ce sont des élèves des milieux les plus modestes -qui peuplent les
filières professionnelles et technologiques- sur lesquels pèsent les charges les plus lourdes.

  Comment les familles font-elles face à ces dépenses ?

Tout d'abord, des établissements scolaires, des associations de parents d'élèves, des coopératives prennent des initiatives, nombreuses et variées, pour comprimer les prix : " bourses de livres ", achats groupés à l'initiative du chef de travaux, du chef d'établissement ou des professeurs, mobilisation des caisses de solidarité, etc… Le " système D " fonctionne à plein, et il convient d'encourager ces initiatives et ceux qui s'y consacrent.

Ensuite, une partie des élèves bénéficie d'aides de l'Etat : allocation de rentrée scolaire ; bourses : à noter que 40 % des élèves de lycée professionnel (très exactement : 39,33 %) et
22 % des élèves des lycées bénéficient d'une bourse ; pour les élèves des séries technologiques et professionnelles industrielles, des " primes " tiennent compte du " surcoût " de leur rentrée (prime d'équipement de 1 100 F, dont le doublement est prévu en 2001) ( Une " prime à la qualification " de 2 811 F est versée aux élèves de CAP, BEP et mentions complémentaires : elle vise plus à " attirer " des élèves en LP qu'à apporter une aide à l'équipement. Voir nos observations, ci-dessus, à propos des fournitures scolaires, et les Annexes. . Les fonds sociaux peuvent et sont aussi mobilisés à cette fin.

Enfin, des aides extérieures peuvent également soulager les élèves : certaines branches
professionnelles, des chambres de commerce et d'industrie offrent la " boîte à outils " aux élèves qui se lancent dans telle ou telle filière. Surtout, plusieurs conseils régionaux ont pris d'intéressantes initiatives en faveur des lycéens. N'est-ce pas signifier ainsi que le besoin est
pressant ? Ce faisant -mais c'est le propre de la décentralisation- tel élève va bénéficier ici du
concours de la région, et là, tel autre n'aura rien.

N'est-il pas temps, pour le Ministère de l'Education nationale, de prendre une initiative, de fixer des priorités nationales conjointement avec les régions, d'apporter son concours financier pour assurer un minimum d'égalité sur le territoire de la République ? 

En somme, nous proposons que le Ministre de l'Education nationale, en accord avec les
Présidents de Régions, prenne sans tarder l'initiative de faire un progrès vers la gratuité
des manuels et/ou des équipements en lycée et en lycée professionnel

Progrès de la scolarisation et progrès de la gratuité :

Il convient d'avoir à l'esprit les motifs de l'extension de la gratuité aux manuels de collège en 1977 : la loi Haby instaure le " collège unique " ; tous les élèves accédant désormais au collège, les pouvoirs publics décident de leur fournir gratuitement le principal outil de travail, le manuel. Progrès de la scolarisation et progrès dans la gratuité sont intimement liés.
Le même raisonnement vaut aujourd'hui pour le lycée et le lycée professionnel : presque tous les collégiens poursuivent désormais leurs études en lycée (66 % des élèves de 3ème vont en seconde générale et technologique) ou en lycée professionnel (un peu moins d'un tiers, car certains élèves s'orientent vers l'apprentissage). Par conséquent, ce progrès de la scolarisation, cette démocratisation des lycées, doit s'accompagner d'un progrès de la gratuité, en fournissant aux lycéens leurs principaux instruments de travail. C'est ce qu'ont compris un certain nombre de régions, qui ont commencé à apporter une aide aux lycéens.

Priorité aux élèves des filières professionnelles et technologiques

Deux critères conduisent à donner la priorité aux élèves des filières professionnelles et technologiques :

• critère social : pour des raisons évidentes, il faut donner la priorité aux élèves qui en ont le
  plus besoin. Or, incontestablement, les élèves des lycées professionnels, globalement,
  répondent à ce critère (40 % d'entre eux sont boursiers) ; il en est de même des élèves des
  filières technologiques. Massivement, c'est dans ces filières que se trouvent les enfants
  des milieux populaires : c'est à eux que doit aller d'abord une aide.
  A cet égard, ne peut-on pas s'appuyer sur un critère simple et objectif : le bénéfice d'une
  bourse d'Etat ? Il est vrai que certains conseils régionaux abondent la bourse d'Etat (ex : Nord-Pas de Calais) ou accordent une aide spécifique aux boursiers par la mise à disposition de manuels (ex : Bretagne, Ile de France) ; d'autres abondent le Fonds Social
  lycéen (ex : Poitou-Charentes ; Lorraine ; Picardie ; Champagne-Ardenne) -imprimant un
  caractère social à leur aide, sans faire du critère " bourse " le seul critère d'intervention. Mais la majorité des conseils régionaux, lorsqu'ils apportent une aide, le font indifféremment à tous les élèves, boursiers ou non : équipements des élèves de lycée professionnel et/ou des filières technologiques (ex : Limousin ; Bretagne ; Rhône Alpes) ; manuels scolaires (ex : Centre, Provence Alpes Côte d'Azur ; Haute Normandie).

Nous proposons de ne pas distinguer les élèves d'une même filière ou d'une même série ou section et, par conséquent, d'aider tous les élèves inscrits dans une filière, série ou section, indistinctement (boursiers et non boursiers ; public et privé sous contrat ; enseignement agricole). 

D'une part, les effets de seuil peuvent être injustes pour des familles peu aisées, la concentration des aides sur les seuls élèves boursiers peut entraîner des sentiments d'inégalités entre élèves, alors même que, globalement, les élèves des filières prioritaires ici peuvent être considérés comme remplissant le critère social. D'autre
part, sur le plan pédagogique, l'ensemble de ces élèves justifient également une aide.

• critère pédagogique : comme on le sait, l'orientation des élèves vers les filières professionnelles et technologiques et, parmi celles-ci, les filières industrielles (en particulier la filière STI), s'opère difficilement : les élèves sont peu attirés par ces secteurs, alors que les employeurs peinent à trouver une main d'œuvre qualifiée. Les raisons pédagogiques viennent donc renforcer ici le critère social : c'est d'ailleurs la raison pour laquelle certains conseils régionaux ont pris l'initiative d'aider les élèves qui s'engagent dans ces voies (Bretagne, Limousin, Rhône-Alpes et Ile de France pour les filières non tertiaires).

Nous proposons de donner priorités aux filières industrielles, pour des raisons de coût des matériels nécessaires aux élèves et d'intérêt général. Cette priorité pourrait se traduire dans une modulation des tarifs : montant plus élevés dans les filières industrielles que dans les filières tertiaires.

Les priorités se dérouleraient de la façon suivante : tous élèves des filières professionnelles ; puis filières technologiques (en commençant par les filières industrielles et hôtelières) ; filières générales.

  souplesse dans l'objet de l'aide :

Compte-tenu de la diversité des besoins selon les filières, l'objet de l'aide doit nécessairement
être diversifié. Dans certaines sections, le besoin essentiel réside dans des équipements (habits, outils, matériel…), dans d'autres il s'agit de livres scolaires. En ce qui concerne les manuels scolaires, l'évolution technologique conduit, comme dans le collège, à ouvrir la définition à des supports autres que le papier. En outre, dans les filières industrielles, -où il existe peu ou pas de manuels à l'heure actuelle- rien n'interdit au contraire d'en inventer pour les élèves de ces sections et d'y faire preuve d'innovation (manuels de cycle, par exemple).

Nous proposons de donner une grande souplesse aux formes d'aide aux lycéens : équipements et/ou manuels scolaires.

  Souplesse dans les conditions de mise en œuvre :

Dans les régions qui ont pris l'initiative d'aides régionales, on rencontre, grosso modo,
trois systèmes de mise en œuvre :

1. La subvention au lycée : dans plusieurs cas (PACA ; Centre ; Bretagne et Ile de France pour les manuels aux boursiers) l'aide est versée au lycée : celui-ci fait son affaire de l'achat des manuels et de leur prêt aux élèves. Dans le cas du Limousin, le lycée reverse la subvention régionale aux élèves concernés. ( En Rhône-Alpes, les " bourses professionnelles d'équipement " des élèves de 1 ère année de CAP et BEP non tertiaires sont gérées directement par les services de la région. 

Ce système de gestion a l'avantage de la simplicité, de l'égalité et d'être éprouvé : c'est celui des collèges. Il faut avoir à l'esprit qu'il donne un travail supplémentaire à l'établissement (gestion financière et matérielle, récupération des ouvrages prêtés, etc… Des emplois-jeunes, dans quelques cas, viennent prêter main-forte)- mais n'est-ce pas dans l'intérêt général ? Il donne satisfaction aux parents d'élèves, bénéficiaires de la gratuité des manuels, mais retire aux associations de parents les " bourses des livres " qu'ils organisent traditionnellement. Enfin, les libraires peuvent se voir " court-circuités " et privés d'un marché habituel.

2. Le doublement du fonds social lycéen par un fonds social régional Trois régions (Poitou-Charentes ; Champagne-Ardenne ; Picardie) ont créé un" fonds régional " en faveur des lycéens, qui aboutit, en somme, à doubler le Fonds Social versé par l'Etat. A partir des objectifs fixés, le lycée choisit les bénéficiaires.

Le système est extrêmement souple, social en évitant les effets de seuil du critère "boursier ", il laisse une grande autonomie aux établissements scolaires. Toutefois, en raison de l'importance des sommes en jeu, la tendance des établissements peut consister à abandonner le " cas par cas individuel ", qui est l'esprit du fonds social lycéen, au profit du " cas par cas collectif " (ex : achat des blouses pour tous les élèves de Sciences et Techniques de Laboratoire STL). On peut assister à un glissement vers une aide indifférenciée -ce qui, en soi, n'est pas condamnable mais peut aussi être mis en œuvre par d'autres voies.

3. Le " chèque-livre " :La Haute-Normandie a adopté un système dit de " chèque-livre " : chaque élève reçoit un " bon " d'achat de livres (350 F pour tous les élèves entrant en lycée et lycée professionnel ; 250 F pour les élèves de 2ème année d'enseignement professionnel), qui lui est remis par le lycée. Muni de ce chèque ( Bientôt transformé en carte de crédit) et de la liste des manuels de sa classe, arrêtée par le lycée, il peut s'adresser librement soit à une librairie, où il achète les livres correspondants (le " chèque " vient amoindrir le coût total), soit à une association de parents, auprès de laquelle il va obtenir le " prêt " de livres (les associations parviennent à prêter la totalité de la collection, en contrepartie du " chèque "). En région Pays de la Loire, un système assez proche s'est créé : des Associations (" Des livres pour tous ") sont subventionnées (100 F par élève des lycées intégrés au dispositif), font l'acquisition des manuels et les louent aux élèves pour un prix correspondant à 25 % du prix neuf.

Ces systèmes présentent beaucoup de souplesse, fonctionnent à la satisfaction des
lycées, des familles, des associations de parents et des libraires. Peuvent-ils être
généralisés et étendus à l'acquisition des équipements des élèves des lycées
professionnels et technologiques (qui ne peuvent guère fait l'objet de " prêt "), et
où les associations de parents sont peu présentes ? Peut-il alors être pris en mains
par les établissements eux-mêmes (des chefs de travaux, d'ores et déjà, procèdent à
des achats groupés, des coopératives de ces lycées opèrent des mutualisations…) ?

Par rapport à ces différents systèmes, sans intervenir dans des décisions qui relèvent de la
liberté des collectivités territoriales, il semble que le Ministre de l'Education nationale peut souligner son souhait de voir mises en œuvre des solutions :

• qui présentent une certaine simplicité, évitant par trop une surcharge de travail des
  lycées,
• qui préservent les intérêts légitimes des libraires et fournisseurs,
• qui font place, autant qu'il est possible, aux initiatives et aux responsabilités locales,
  notamment celles des associations de parents d'élèves et du tissu associatif.

Souplesse dans le montant de la prise en charge :

La souplesse dans le montant de la prise en charge est indispensable pour différentes
raisons :

• extrême diversité des coûts des équipements dans les filières professionnelles et
  technologiques. Une région a précisé le montant de cette aide pour chaque section, le
  Limousin a rangé les sections en deux grands groupes. Il paraît raisonnable, au moins,
  de distinguer les sections industrielles et hôtelières des sections tertiaires, en général
  moins coûteuses.

• dans les filières professionnelles et technologiques, l'acquisition des équipements
  vaut, au moins, pour les deux années du cycle (1ère et terminale technologique ; deux
  années de BEP ; deux années de Bac pro) ; dans nombre de cas, dans ces mêmes
  filières, les manuels scolaires couvrent aussi le cycle. Dans ces cas, l'essentiel de
  l'aide doit porter sur la 1ère année.

• enfin, selon l'option, alors librement assumée par les familles (ex : Haute-Normandie),
  ou pour des raisons de coût financier global, la gratuité peut ne pas être totale.

  Action conjointe Etat-Régions

La mise en œuvre de ce progrès dans la gratuité pourrait se dérouler par le canal d'une
démarche contractuelle :

• Accord-cadre : le Ministre de l'Education nationale et les Présidents des conseils
  régionaux pourraient signer un accord-cadre comportant les objectifs généraux, les
  priorités, les principes des modalités d'aide aux lycéens, le calendrier progressif de mise
  en œuvre.

•  Convention avec chaque région : l'accord cadre pourrait être décliné région par région
  ( En Bretagne, l'aide aux manuels pour les élèves boursiers figure d'ores et déjà dans le Contrat de Plan Etat-Région.). Cette convention reprendrait les priorités sur lesquelles l'Etat s'engage ; bien
  entendu, la Région pourrait aller au-delà (comme le font déjà certaines d'entre elles).

• Conditions financières : en ce qui concerne les priorités nationales et selon le calendrier
  défini dans l'accord-cadre, le Ministère de l'Education nationale apporterait son concours
  financier. Cette contribution serait versée à la Région, qui aurait la maîtrise d'ouvrage de
  l'opération.

Comment verser la contribution de l'Etat ? Chaque année le montant total de la part de l'Etat serait transféré aux régions. Deux systèmes sont envisageables : la parité joue au niveau de chaque région, dans le cadre de chaque convention ; la parité globale fait l'objet d'une répartition entre les régions au travers de la DgD sur la base d'un critère à définir, le potentiel fiscal des régions par exemple, ou le nombre de jeunes, le revenu par habitant, etc...

 Nous penchons plutôt pour une répartition du montant global de la part de l'Etat en fonction du potentiel fiscal des régions. Ce critère correspond mieux au rôle régulateur de l'Etat et à la volonté du Ministère de l'Education nationale d'assurer, dans ce progrès de la gratuité, une certaine égalité entre les élèves.

  Calendrier

Le mécanisme devrait être enclenché dès la rentrée 2001, compte-tenu de l'avance prise par plusieurs régions. Ceci implique qu'une concertation étroite avec les Régions s'instaure au plus vite.

La montée en charge du dispositif pourrait s'étaler sur 5 années, selon un plan qui respecte scrupuleusement l'ordre des priorités (enseignement professionnel, technologique, général) (simulation n° 1), ou sur 4 années si l'on souhaite faire coïncider les classes filières technologiques avec les filières générales (Simulation n° 2).

SIMULATION 1

Montée en charge du dispositif sur 5 ans si la gratuité est mise en place pour tous les élèves
selon le plan ci-après :

SIMULATION 2

Montée en charge du dispositif sur 4 ans si la gratuité est mise en place pour tous les élèves
selon le plan ci-après : 

NB : les mentions en gras correspondent aux classes nouvelles introduites dans le dispositif cette année là.

Coûts

Si l'on part de l'hypothèse -correspondant à notre proposition- d'une aide apportée à tous les élèves, boursiers ou non, des séries professionnelles et technologiques en priorité, l'évaluation des coûts comporte une série de variables : durée du plan (4 ou 5 ans) ; gratuité totale (mise à disposition de l'élève de son équipement ou de la collection de manuels) ou partielle (contribution sous forme de " chèque-livre " ou de " chèque-équipement ") ; reconduction annuelle de l'aide (ex: fourniture de la collection des manuels) ou non (le 1er équipement est acquis au moins pour la durée du cycle) ; part de l'Etat (soit parité avec la Région ; soit 30 % pour tenir compte des apports de l'Etat au titre des bourses, de la prime d'équipement [portée à 2 200 F à la rentrée 2001], des fonds sociaux).

• enseignement professionnel : sur la base d'une aide de 600 F par élève de 1ère année de
  CAP-BEP tertiaire et de 1 000 F pour les spécialités industrielles, le coût global serait de 236 MF (30 % = 71 MF ; 50 % = 118 MF) ; l'extension aux élèves de 2ème année, dans les mêmes conditions porterait le coût à 460 MF (30 % = 138 MF ; 50 % = 230 MF), aux élèves de 3ème année (1 ère année de baccalauréat professionnel) 540 MF (30 % = 162 MF ; 50 % : 270 MF), de 4ème année 605 MF (30 % = 182 MF ; 50 % = 302 MF). En revanche, si l'on tient compte que l'aide au 1er équipement n'est pas reconductible immédiatement et que les manuels peuvent être conservés pendant le cycle, le coût global demeure, au moins pendant les deux premières années, de 236 MF. Enfin, si l'on applique, comme en Haute Normandie, un tarif forfaitaire de 350 francs la première année et de 250 francs la 2ème année, le coût est de 98 MF la 1ère année (30 % : 29 MF ; 50 % : 49 MF), auxquels s'ajoutent 67 MF la 2ème année, soit au total 165 MF (30 % : 50 MF ; 50 % : 83 MF).

• enseignement technologique : sur les mêmes bases que l'enseignement professionnel
  (600 F pour les séries STT et SMS ; 1 000 F pour les séries STI et STL), le coût global
  pour les élèves de 1 ère technologique est de 108 MF (30 % = 32 MF ; 50 % = 54 MF),
  de 136 MF pour les élèves de terminale, soit, au total 245 MF (30 % = 73 MF ; 50 % = 123 MF). Le coût est moins élevé, si comme pour l'enseignement professionnel, on estime que l'aide au 1 er équipement n'est pas reconductible ; resterait le problème des manuels des séries tertiaires qui devraient être renouvelés chaque année (le nombre d'élèves y est plus du double de celui des séries industrielles). Enfin, si l'on applique un tarif forfaitaire de 350 F la 1 ère année et de 250 F la 2 ème année, le coût est de 63 MF la 1 ère année, auquel s'ajoutent 46 MF la 2 ème année, au total 109 MF (30 % = 33 MF ; 50 % = 55 MF).

• enseignement général : si l'on applique un système de type " collèges ", mettant à
  disposition des élèves la totalité de la collection, le coût est très élevé (sur la base d'un
  montant de 1 200 F par collection, le coût total est de 616 MF en 2 nde générale et
  technologique, 401 MF en classe de 1 ère générale, 397 MF en terminale générale), soit
  au total 1 415 MF. Est-ce bien raisonnable ? En revanche, un système de forfait -dont
  le montant peut être discuté- serait plus justifié et à moindre coût. Si l'on prend pour
  base un forfait de 250 F par élèves, le coût s'élève à 128 MF en classe de seconde
  générale et technologique, à 83 MF en 1ère générale, à 82 MF en terminale générale ; au
  total : 294 MF (30 % = 88 MF ; 50 % = 147 MF). Sur la base d'un forfait de 350 F, on
  parvient à un coût total de 387 MF (30 % = 116 MF ; 50 % = 194 MF).

Ainsi, selon les hypothèses envisagées, on peut aboutir à des coûts exorbitants (plus de 2 milliards) ou, au contraire, à des coûts plus raisonnables (moins de 600 MF à répartir entre l'Etat et les Régions, sur 4 ou 5 années). Il y aurait là un progrès dans la gratuité de la scolarité, qui évidemment pourrait évoluer et se perfectionner ultérieurement 

 Dernière mise à jour :  samedi 15 février 2003