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La
gratuité de l'enseignement - passé, présent, avenir
Bernard
Toulemonde
Inspecteur
général de l'Education nationale (1er trimestre 2002)
une
patiente conquête / un symbole de la République
/ l'enjeu financier
Introduction
La gratuité de
l'enseignement a été une patiente conquête, un idéal et un combat
dans la
construction de " l'Ecole de la République ". C'est dire si
ce thème reste un symbole puissant,
intimement associé à la démocratisation de l'enseignement. Comme tous
les symboles, il
suscite volontiers les passions : on discute, on se dispute en son nom,
surtout dans une période
où le recours au droit et au juge tient lieu de régulation des
rapports sociaux ; on ne mesure
pas toujours le chemin parcouru ni les formidables progrès qu'il a
permis d'accomplir.
Une patiente
conquête
Déjà sous
l'Ancien Régime, il est parfois question de la gratuité de
l'enseignement : il s'agit
alors d'un acte de charité de la part de l'Eglise Catholique et de
certaines congrégations. Les
Frères des écoles chrétiennes, par exemple, s'interdisent de demander
une contribution aux
familles. Pourtant la règle générale est le paiement de la
scolarité, et même des examens -qui
donneront lieu à tant d'abus que les Universités y perdront tout
crédit.
Le principe de
gratuité fait une éphémère apparition à la Révolution. Sur
proposition de
Talleyrand, la première Constitution française, celle de 1791, exprime
un objectif de gratuité :
"Il sera créé et organisé une Instruction Publique, commune
à tous les citoyens, gratuite à
l'égard des parties d'enseignement indispensables à tous les hommes
" (Titre I). Les
révolutionnaires n'eurent pas le temps de mettre ce bel objectif en
pratique, en dépit des vœux
de Condorcet, et les nombreuses Constitutions ultérieures n'ont plus
évoqué cette question,
jusqu'en 1946.
Le système mis
en place à la fin du 18ème siècle et au début du 19ème repose
largement sur les
contributions des familles. Dans l'enseignement primaire, ce sont les
familles qui pourvoient,
en nature et/ou en espèces, à la subsistance de l'instituteur et au
fonctionnement de la
" maison d'école ", comme on l'appelait à l'époque. Cette
forme de rémunération portait le
nom de " rétribution scolaire ". Les maîtres se trouvaient
donc souvent dans une situation
misérable et dans un état de dépendance étroite. La loi Guizot, en
1833, marque une première
étape dans l'amélioration de la situation : elle oblige les communes
à prendre en charge la
maison d'école et le logement de l'instituteur ; à la rétribution
scolaire, elle ajoute un
traitement fixe, versé par la commune ; ce traitement fixe (200 F par
an en 1833) va peu à peu
être relevé (600 F en en 1850 avec la loi Falloux ; 700 F en 1862) ;
puis la rétribution scolaire,
au lieu d'être versée directement par la famille, va être recouvrée
par le percepteur -ce qui est
effectif à partir du milieu du siècle : elle prend alors le caractère
d'un impôt.
Parallèlement,
une part des élèves, issus des familles indigentes, est exonérée de
rétribution
scolaire : un quart en l'an IV, un tiers en 1837, puis 40 % sous la
Seconde République ; après
1870, on peut considérer que plus de la moitié des élèves
bénéficient de la gratuité. Quant à
l'enseignement secondaire, il coûte cher et représente une "
aventure financière " pour la
majeure partie de la population ; il est donc réservé à une élite (
Sur tous
ces points, voir : A. Prost : " L'enseignement en France, 1800-1867
", A. Colin-1968.)
Les progrès de
la gratuité partielle encouragent un mouvement d'opinion en faveur de
la
gratuité générale de l'enseignement primaire. Ce mouvement est porté
notamment par la
Ligue de l'Enseignement, créée en 1866 autour de Jean Macé
(P. Tournemire : " La Ligue de l'Enseignement ", Milan,
2000) ; il
trouve un écho favorable auprès de Victor Duruy, Ministre de l'Instruction publique, partisan de
la gratuité autant par
principe démocratique que dans le souci de développer l'instruction.
Celui-ci fait voter une loi
qui autorise les municipalités à lever une imposition spéciale
(quatre " centimes extraordinaires ") pour instituer la gratuité générale dans les
écoles (Loi du 10 avril 1867). C'est dire si le terrain, comme d'ailleurs pour l'obligation scolaire,
est largement préparé dans
l'enseignement primaire pour une consécration législative (
Ch. Nique et Cl. Lelièvre : " La République n'éduquera
plus. La fin du mythe Ferry ", Plon 1998).
En revanche, dans
l'enseignement secondaire, la progression de la gratuité se heurtera
longtemps à une forte résistance. Des frais de scolarité, de montant
variable selon les
établissements, sont perçus (
L. Béquet : Répertoire du droit administratif, 1882-1911, V°
Instruction Publique, T.19.)
; il faut attendre les années 1930
pour imposer la gratuité, mais
le barrage des rétributions scolaires ayant sauté, un examen d'entrée
en 6ème est créé dès
1933… Quant au Gouvernement de Vichy, il s'empresse de supprimer la
gratuité des classes
de second cycle des lycées en 1941 ! Dans ce secteur, le principe de
gratuité n'est solidement
installé que depuis la Libération.
Un symbole de
l'Ecole de la République
Lorsque les
républicains investissent les institutions de la IIIè république, ils
posent sans délai
les piliers de l'Ecole. Le premier de ces piliers est constitué par la
gratuité de l'enseignement ;
il est scellé par la loi du 16 juin 1881, qui supprime la "
rétribution scolaire ". Les deux autres
piliers sont fondés un an plus tard, le 28 mars 1882 : l'obligation
scolaire et la laïcité. L'Ecole
est érigée ainsi en service public, avant même que la notion ne soit
découverte et ne fasse
l'objet d'une définition au début du XX è siècle. D'ailleurs la
suppression de la rétribution
scolaire entraîne logiquement le paiement des instituteurs par l'Etat
(loi du 19 juillet 1889),
transformant ceux-ci en fonctionnaires d'Etat.
Les circonstances
historiques, bien connues, de la naissance de l'école publique - un
furieux
combat des républicains contre les monarchistes, des laïques contre l'Eglise
catholique - confèrent à ces principes le caractère de symboles très
forts, de " principes " attachés au
patrimoine historique de notre Ecole. Ainsi, la gratuité de
l'enseignement reste, tout au long
du XX è siècle, et en particulier à partir des années 1960,
invoquée dans le cadre de la
" démocratisation de l'enseignement " ; elle est considérée
comme l'un des facteurs d'accès
des enfants et des jeunes à l'éducation, un des éléments propres à
assurer l'égalité des
chances, une des composantes du " droit à l'éducation ".
Elle est donc un moteur de progrès
et constitue, pour le pays, un enjeu social et politique.
Le symbole n'a-t-il pas parfois tendance à excéder la réalité ? N'y
a-t-il pas un décalage entre
les croyances et les pratiques, entre le " principe " tel
qu'il est perçu et le droit positif ? Ces
questions sont à l'ordre du jour et il est vrai que des tensions
apparaissent entre des parents
d'élèves et des établissements scolaires - dont le Médiateur de l'Education
nationale (Rapport 1999, La Documentation Française 2000, p.
57), la
presse (Le Monde de
l'Education : " Le vrai prix de l'école ",
Nov. 2000.), les Fédérations de parents d'élèves
(La FCPE (Fédération des Conseils de parents d'élèves de
l'Enseignement public) et la PEEP (Fédération des
parents d'élèves de l'Enseignement public) ont, toutes les deux,
engagé des réflexions, procédé à des
sondages ou études, publié des communiqués.) et les Chefs
d'établissement (Le SNPDEN (Syndicat des Personnels de Direction de
l'Education
nationale) a consacré un dossier à la
gratuité dans son bulletin " Direction ", n° 79, juin 2000.) se font
l'écho - ; ces tensions débouchent sur le terrain juridique et on
assiste à une multiplication des
recours devant les Tribunaux. La question de la portée juridique du
principe de gratuité doit
donc être examinée de près.
Un enjeu financier considérable
En tout état de cause, le service public d'enseignement a un coût :
qui va le supporter ? Les
bénéficiaires directs, les familles, ou la collectivité publique au
travers de l'Etat, des
collectivités territoriales, ou encore les entreprises, bénéficiaires
indirects ? Il est clair que la
gratuité de l'enseignement - qui signifie que les usagers n'en paient
pas le prix - a un coût pour
les autres financeurs, la collectivité.
A cet égard, les statistiques relatives aux dépenses d'éducation
permettent de calculer le
montant de toutes les dépenses d'éducation (" dépense
intérieure d'éducation ") (activités
d'enseignement scolaire et extrascolaire de tous niveaux, organisation
du système éducatif,
aides à la fréquentation scolaire, fournitures scolaires) (
Voir : " l'Etat de l'Ecole ", n° 10, oct. 2000, p. 10
et 11. " Repères et références statistiques ", éd. 2000,
p. 250 et suiv. - Note d'Information, DPD n° 00-38, oct. 2000. cf.
Annexes) .
Celles-ci s'élèvent en 1999 à 625 milliards de francs, soit une dépense moyenne de 38 700 F par élève
ou étudiant (25 500 en
maternelle, 26 200 en élémentaire, 43 000 en collège, 54 300 en
second cycle général et
technologique, 56 400 en second cycle professionnel, 65 600 en STS, 78
300 en CPGE, 41
200 en université, 77 800 en Ecole universitaire d'ingénieurs, 55 900
en IUT). Les chiffres
sont impressionnants !
La répartition de la dépense intérieure d'éducation montre que le
principal financeur reste
l'Etat (64,5 % de la dépense), dont la part tend, avec la
décentralisation, à décroître,
parallèlement à une croissance de la part des collectivités
territoriales (20,9 %). En 1999, les
" ménages " supportent 6,7 % de la dépense (soit 41 604 MF)
: or, il est intéressant de noter
que la part relative des ménages diminue de façon significative,
passant de 10,7 % en 1975 à
6,7 % en 1999.
La gratuité de l'enseignement a donc, pour les familles,
encore fait des
progrès ces dernières années, même s'il est probable que le
creusement des inégalités a pu
rendre la charge résiduelle plus difficile à supporter à certaines
d'entre elles. (" Exclusion et pauvreté en milieu scolaire "
(Rapporteur R. Chapuis), Inspection Gé nérale de l'Education
nationale 1995, publié en 1997 CNDP-Hachette.)
De ce point de vue, que se passe-t-il à l'étranger ? Les familles
sont-elles plus ou moins mises
à contribution ? Malheureusement, les comparaisons internationales
actuelles ne permettent
pas de le mesurer avec suffisamment de précision, tant les méthodes de
calcul sont
divergentes. Dommage !
Quoi qu'il en soit, après ces aperçus historiques et économiques, il
convient de cerner plus
précisément les aspects juridiques de la gratuité, les problèmes
posés, les perspectives
éventuelles.
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Rapport TOULEMONDE : introduction