La gratuité de l'enseignement - passé, présent, avenir

Bernard Toulemonde 

Inspecteur général de l'Education nationale (1er trimestre 2002)

 1. Le principe de gratuité de l'enseignement

" La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat ".

C'est en ces termes que le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (alinéa 13)
consacre un principe forgé au début de la IIIè République et renforcé au fil des temps. Sa
valeur juridique et son étendue n'ont pas le caractère général et absolu que l'on a tendance à
lui prêter. A cet égard, l'emploi du terme de " principe " est trompeur.

1.1  Un principe construit progressivement

Le principe de la gratuité de l'enseignement est posé par la loi du 16 juin 1881, en ces
termes : " Il ne sera plus perçu de rétribution scolaire dans les écoles primaires publiques, ni
dans les salles d'asile publiques ". La gratuité ne s'impose alors qu'aux écoles, en tant
qu'ordre d'enseignement comportant différents niveaux de scolarité (classes maternelles et
enfantines, classes élémentaires, et classes primaires supérieures) (La gratuité s'applique aux écoles primaires supérieures, comme l'a précisé le Conseil d'Etat dans l'arrêt du 7 janvier 1932 DELBOS, Recueil p.15), à l'exclusion de l'ordre d'enseignement des lycées - qui, à l'époque, couvrait l'ensemble de la scolarité, des classes primaires (" les petits lycées ") aux classes secondaires et préparatoires à l'enseignement supérieur : celles-ci restent soumises au paiement de droits d'inscription.

C'est au début des années 1930 que la gratuité s'étend effectivement aux lycées ( Le premier pas fut effectué, sous l'impulsion d'Edouard Herriot, en 1928, en faveur des élèves des établissements secondaires qui possédaient une école primaire supérieure ou un école technique annexée.) : les " rétributions scolaires de l'externat simple " y sont progressivement supprimées, d'abord dans les classes secondaires par des lois de finances successives (classes de 6ème en 1930, de 5ème en 1931, de 4ème en 1932, de l'ensemble des classes de 3ème , 2ème et 1ère , mathématiques et philosophie en 1933)(Lois de Finances des 16 avril 1930, 31 mars 1931, 31 mars 1932, 31 mai 1933.) . 

La gratuité gagne ensuite les classes préparatoires aux grandes écoles et à l'enseignement supérieur (ordonnance du 8 janvier 1945 qui, en même temps, rétablit la gratuité de classes du second cycle, supprimée par le Gouvernement de Vichy), enfin les classes primaires (ordonnance du 3 mars 1945 qui exclut en principe ces classes des lycées et, en tout cas, les soumet aux règles de fonctionnement de l'enseignement primaire).

Cette série de textes sur la gratuité de l'enseignement scolaire est confirmée par la loi Haby
du 11 juillet 1975 : celle-ci réaffirme, dans son article 1 er , " la gratuité de l'enseignement
durant la période de scolarité obligatoire ". Elle figure aujourd'hui aux articles L132-1 et
L132-2 du récent Code de l'Education : ces deux articles reprennent, en les harmonisant et en
modernisant leur vocabulaire (le terme d'"écoles maternelles" est substitué à celui de " salles
d'asile ", par exemple), les dispositions de fond des textes législatifs cités ci-dessus.

article L132-1 : " L'enseignement public dispensé dans les écoles maternelles et les classes enfantines et pendant la période d'obligation scolaire définie à l'article L131-1 [de 6 à 16 ans] est gratuit ".

article L132-2 : " L'enseignement est gratuit pour les élèves des lycées et collèges publics qui donnent l'enseignement du second degré, ainsi que pour les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles et à l'enseignement supérieur des établissements d'enseignement public du second degré ".

1.2. Un principe qui n'est ni général ni absolu

Le principe de gratuité de l'enseignement a-t-il une valeur de disposition constitutionnelle,
s'imposant alors de façon générale et absolue à toutes les normes juridiques, ou a-t-il une
simple valeur législative, autorisant des exceptions ? La réponse à cette question demeure
incertaine ; elle fait appel à plusieurs éléments.

Tout d'abord, en droit commun, le principe de gratuité n'est pas un principe général
régissant le fonctionnement des services publics. Toutes les activités de service public,
quelles qu'elles soient, sont soumises à quelques grands principes (principe de continuité,
principe d'égalité avec ses corollaires de neutralité et de laïcité, principe d'adaptation) que
d'éminents juristes ont théorisés ( Les fameuses " lois de Rolland " : L. Rolland : Précis de droit administratif, 8 ème édition Dalloz 1943), que notre droit public consacre dans ses textes les plus éminents, que les juges sanctionnent (Voir : R. Chapus : Droit Administratif général, T.I., Montchestien 14 ème édition, 2000, p. 592 et suiv. : " les lois du Service public ". J. Chevallie r : " Le Service public ", Que sais-je n° 2359.). 

La gratuité ne figure pas au nombre de ces principes : au contraire, le coût des prestations fournies par le service public fait très souvent l'objet d'une répercussion, en tout ou en partie, sur les usagers ; ceci est évident pour les services publics à caractère industriel et commercial, mais est fréquent également dans le cadre des services publics à caractère administratif : dans le secteur éducatif et culturel, on peut citer les crèches, les cantines scolaires, les centres de loisirs, les bibliothèques, les musées, etc… et même certaines écoles publiques telles que les écoles
de musique ou d'art.

Dans ce contexte, la gratuité de l'enseignement constitue un mode de gestion qui est une
heureuse spécificité du service public d'éducation.

Ensuite, jamais le Conseil Constitutionnel ni le Conseil d'Etat ne se sont prononcés sur la
valeur juridique des dispositions du Préambule de 1946 relatives à la gratuité de l'enseignement (Le Conseil Constitutionnel a examiné la constitutionnalité de la loi du 26 janvier 1984 relative à
l'enseignement supérieur, dans sa décision du 20 janvier 1984. Il aurait pu soulever d'office la question de la
conformité de l'article 41 -qui prévoit le versement de droits d'inscription par les étudiants- avec le Préambule de 1946, mais il s'en est gardé.) alors qu'ils puisent dans d'autres dispositions de ce Préambule nombre de principes à valeur constitutionnelle. Le doute est donc permis.

Il est d'autant plus permis de nourrir un doute que le principe de gratuité n'est pas
applicable, dans plusieurs secteurs du service public d'enseignement, avec l'assentiment
du Conseil d'Etat.

Tel est le cas du secteur de l'enseignement supérieur universitaire : des droits d'inscription, voire des rémunérations de service, y sont perçus tout à fait légalement (article 41 de la loi du 26 janvier 1984) (Voir l'article très documenté de J.L. Lajoie et J.P. Tomasi : " Droits d'inscription et redevances
universitaires ", L'actualité Juridique - Droit Administratif 1988 p.499.). 

Déjà saisi de la question de la conformité de ces droits avec le Préambule de 1946, le Conseil d'Etat avait préféré ne pas statuer sur ce terrain (C.E. Assemblée, 28 janvier 1972, Conseil Transitoire de la Faculté des lettres et sciences humaines de Paris, L'Actualité Juridique - Droit Administratif 1972 p. 109, et chronique de jurisprudence p. 90 ; note J. Chevallier, Jurisclasseur périodique 1973 II n° 17296. Mme Questiaux, Commissaire du Gouvernement, suggérait de considérer que le caractère modique de ces droits les rendait compatibles avec le Préambule de 1946.) pour considérer ces droits comme légaux sur le fondement de la loi de Finances de 1951 qui les a institués.

Tel est aussi le cas du secteur des établissements scolaires français à l'étranger : des droits d'écolage y sont perçus en toute légalité. (Conseil d'Etat, section, 9 avril 1976, Conseil des parents d'élèves des écoles publiques de la mission culturelle française au Maroc, Revue du droit public 1977 p. 239 ; Dalloz 1977 p. 240 note P. Schlutz.). Dans ce cas, comme dans le précédent, le Conseil d'Etat refuse de se situer sur le terrain de la conformité de la loi de 1951 avec le Préambule, conformément à sa jurisprudence traditionnelle qui lui interdit d'examiner la constitutionnalité des lois. Mais, en outre, il considère que ces droits d'écolage ne portent pas atteinte au principe d'égalité des usagers du service public : " Les usagers des établissements d'enseignement français à l'étranger ne se trouvent pas dans la même situation vis à vis du service public que les usagers des établissements d'enseignement situés en France " ; " dès lors, en leur imposant une rémunération pour des services rendus gratuitement sur le territoire national " , le décret attaqué (le décret
d'application de la loi de 1951) " n'a pas méconnu le principe d'égalité devant les charges
publiques " (Au premier rang des principes généraux du droit dont le Conseil d'Etat impose le respect au pouvoir
réglementaire figure le principe d'égalité devant le service public et les charges publiques : CE 1951 Société
des Concerts du Conservatoire et 1923 Couitéas, " Les grands arrêts de la jurisprudence administrative ",  12 ème éd., Dalloz 1999 p. 453 et 254.). Ainsi une différence objective de situation peut justifier un traitement différent au regard du principe de gratuité.

Force est donc de constater que l'ancrage constitutionnel du principe de gratuité de l'enseignement n'est pas solidement assuré. Celui-ci relève plutôt de l'ordre des objectifs
politiques que du droit constitutionnel positif : il figure d'ailleurs au sein des " principes
politiques, économiques et sociaux ", " particulièrement nécessaires à notre temps ",
proclamés par le Préambule de 1946 ; il constitue un " devoir " de l'Etat, plus qu'un
" droit " des citoyens. En revanche, la gratuité doit être rangée, au moins, parmi les
" principes fondamentaux de l'enseignement "  (J.M. Lavieille : " Les principes fondamentaux de l'enseignement dans le droit positif français ", l'Actualité Juridique - droit administratif 1978 p. 188.) relevant de la compétence du législateur (Article 34 de la Constitution). Il appartient donc à la loi de fixer -outre les exceptions que nous venons d'énoncer et qui ne feront pas l'objet d'un examen dans le
cadre de ce rapport- l'étendue et les modalités de la gratuité de l'enseignement.

1.3. Un principe en évolution, aux contours imprécis.

Les contours de la gratuité de l'enseignement se révèlent imprécis : cette imprécision trouve
sa source dans l'analyse du contenu de la notion de gratuité, en profonde évolution.

Primitivement, avec la suppression de la " rétribution scolaire ", la gratuité de l'enseignement
a une signification claire et précise : elle signifie que la prestation de service, en l'occurrence
l'enseignement dispensé par les maîtres, ne fait l'objet d'aucune contrepartie financière de la
part des usagers du service public ; en somme, le coût de revient de la prestation (personnels
et matériels) est entièrement pris en charge par la collectivité, non par les bénéficiaires directs.
Ainsi, sous quelque dénomination que ce soit, des " rétributions ", des " redevances ", des
" droits d'inscription " ne peuvent être perçus par les établissements scolaires pour les
enseignements dispensés aux élèves dans le cadre des horaires et programmes fixés par le
Ministère de l'Education nationale. La règle est là absolue (Comme le souligne le Conseil d'Etat dans l'arrêt DELBOS, déjà cité.). Les textes initiaux distinguent parfaitement la gratuité - qui porte sur la prestation de service - de l'aide apportée aux familles pour faciliter le travail scolaire et l'accès à l'éducation, qui relève de l'aide sociale. Ainsi, parallèlement à l'instauration de la gratuité des écoles primaires, un décret du 29 janvier 1890, dont l'article 8 est toujours en vigueur, prévoit que " les ressources provenant de la Caisse des Ecoles et de la subvention de l'Etat… seront affectées en premier lieu à la fourniture gratuite des livres aux élèves indigents ".

Mais peu à peu un amalgame va se produire et la conception de la gratuité va s'obscurcir. Il
ne s'agit plus seulement de dispenser gratuitement la prestation d'enseignement, mais de
fournir aux élèves certains instruments de travail, d'aider les familles à supporter le coût de
dépenses liées à la scolarité de leurs enfants, voire de compenser le " manque à gagner " que
représente la scolarisation des enfants. Les bourses illustrent cette évolution, et dans nombre
d'esprits, soucieux de la démocratisation de l'enseignement, la " gratuité " recouvre un large
spectre d'aides sociales. La loi Haby de 1975 est tout à fait représentative de cette évolution
des esprits : " Pour favoriser l'égalité des chances, indique l'article 1 er , des dispositions
appropriées rendent possible l'accès de chacun, en fonction de ses aptitudes, aux différents
types ou niveaux de la formation scolaire. Ces dispositions assurent la gratuité de
l'enseignement durant la période de scolarité obligatoire ". Et comme on le sait, " ces
dispositions " vont alors se traduire par la mise en place de la gratuité des manuels scolaires
des collèges. L'ambiguïté est donc installée, même si le décret du 25 février 1985 fixant la
liste des dépenses pédagogiques à la charge de l'Etat rattache la gratuité des manuels de
collège à " l'aide apportée aux familles " (Art. 2).

En s'élargissant, la notion de gratuité de l'enseignement perd de sa simplicité et de sa force
pour déborder sur le terrain beaucoup moins circonscrit et plus mouvant de l'aide aux élèves
et à leurs familles. D'une conception étroite, mais absolue, on tend à passer à une conception
large, mais relative du principe de gratuité. D'où des discussions et des sujets de controverses
- que nous allons examiner ci-après, après nous être interrogés sur la situation hors de nos
frontières nationales.

1.4. Un principe qui se répand en Europe

La France a ouvert le chemin à la fin du siècle dernier. Elle a maintenant été rattrapée, voire
dépassée par nos voisins de l'Union Européenne. Dans tous les pays de l'Union ( Source : Eurybase., l'enseignement obligatoire est gratuit dans les écoles publiques et gratuit ou quasiment gratuit dans les établissements subventionnés par des fonds publics.

Dans un certain nombre de pays, cette gratuité s'étend à tout l'enseignement secondaire, au-delà
de l'obligation scolaire : c'est le cas en Allemagne, en Autriche, au Danemark, en Irlande et en Italie.

La gratuité des livres et des matériels pédagogiques se limite soit au primaire (Belgique, Italie, Pays-Bas), soit à la scolarité obligatoire (Autriche, Suède), et peut ne concerner que les élèves de familles défavorisées (Irlande, Italie dans le secondaire, Portugal).

Certains pays sont plus généreux : dans de nombreux länder allemands, au Danemark ou en
Grèce, les livres et matériels pédagogiques sont fournis sous forme de prêts tout au long de la
scolarité primaire et secondaire. Dans certains länder l'école donne même les fournitures
courantes (cahiers d'exercice, crayons, stylos).

Cependant, le pays qui a la conception la plus extensive de la gratuité s'avère être la Suède,
puisque dans ce pays, de la maternelle à la fin de l'enseignement obligatoire, la gratuité
s'étend non seulement aux livres et aux outils pédagogiques mais aux " autres aides requises
pour une éducation moderne ".

En tout état de cause, une harmonisation est en cours. En effet, nous assistons à la naissance,
au niveau de l'Europe des Quinze, d'un principe européen de gratuité. La Charte des droits
fondamentaux de l'Union, dont le projet a été approuvé par les Chefs d'Etat et de
Gouvernement le 14 octobre dernier, est officiellement proclamée au Sommet de Nice, en
décembre 2000. Cette Charte, après avoir affirmé le droit à l'éducation, poursuit (art. 14-2) :
" Ce dernier comporte la faculté de suivre gratuitement l'enseignement obligatoire ". Notre
pays remplit déjà -et au-delà- cette obligation.

Ajoutons, au-delà de l'Europe, que la Convention relative aux droits de l'enfant, signée à
New-York le 26 janvier 1990, prévoit la gratuité de l'enseignement primaire et encourage
celle du secondaire : " Les Etats-parties reconnaissent le droit de l'enfant à l'éducation et en
particulier, en vue d'assurer l'exercice de ce droit progressivement et sur la base de l'égalité
des chances :
a) Ils rendent l'enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous ;
b) Ils encouragent l'organisation de différentes formes d'enseignement secondaire, tant
général que professionnel, les rendent ouvertes et accessibles à tout enfant et prennent des
mesures appropriées, telles que l'instauration de la gratuité de l'enseignement et l'offre d'une
aide financière en cas de besoin ; "

 Dernière mise à jour :  samedi 15 février 2003