La gratuité de l'enseignement - passé, présent, avenir

Bernard Toulemonde 

Inspecteur général de l'Education nationale (1er trimestre 2002)

3.1. Les " contributions " demandées aux parents lors des inscriptions 

En principe à l'occasion de l'inscription de leurs enfants, aucune contribution obligatoire ne devrait être réclamée aux familles : et pourtant, il en subsiste parfois… Quant aux contributions facultatives, elles devraient normalement être clairement laissées à l'appréciation des parents - ce qui n'est pas toujours le cas.

a) les contributions obligatoires : en voie de disparition.

Des établissements scolaires, à vrai dire surtout dans l'enseignement secondaire, prélèvent
encore des frais d'inscription, sous des dénominations diverses, destinées à couvrir des
dépenses de fonctionnement courant.

Ces pratiques ne sont conformes ni au droit, ni à la déontologie du service public. Elles trouvent, pour certaines d'entre elles, leur source dans des habitudes contractées au moment où les établissements secondaires relevaient de l'Etat, toujours impécunieux ; elles n'ont plus aucune raison d'être alors que, avec la mise en place de la décentralisation à partir de 1986, les régions et les départements font, pour les établissements scolaires, conformément aux objectifs des lois de 1983-1985, plus, mieux et plus vite que l'Etat, " à la satisfaction générale " (" Refonder l'action publique locale ", Rapport remis le 17 octobre 2000 au Premier Ministre par Pierre Mauroy, Président de la Commission pour l'avenir de la décentralisation (cf. p. 49). Un rapport du Sénat évoque " les remarquables efforts des collectivités locales " (" Pour une République territoriale ", de J.P. Delevoye et M. Mercier, n° 447, 1999-2000, p. 409).

Les survivances sont de deux ordres :

1- les photocopies : 

sous prétexte d'une utilisation intensive de la reprographie dans le cadre des enseignements -sur laquelle on peut d'ailleurs s'interroger du point de vue pédagogique- ou pour l'accomplissement de tâches administratives (confection des bulletins scolaires), certains établissements répercutent une partie du coût correspondant sur les familles. Cette pratique n'a aucun fondement juridique : au contraire, elle est dénoncée par les chambres régionales des comptes, censurée par les Tribunaux Administratifs ( Tribunal Administratif de Paris, 28 déc. 1994, M. Tahej.), et proscrite par plusieurs circulaires (des 10 août 1988 et 20 mai 1992, et plus précisément encore : circulaire du 10 septembre 1992). On s'étonne qu'elle puisse perdurer çà et là.

Il est vrai que depuis le 1er janvier 2000 les lycées et collèges versent des droits de reproduction des œuvres protégées, utilisées à des fins pédagogiques, au Centre français d'exploitation du droit de copie (Circulaire du 3 déc. 1999, BOEN n° 44 du 9 Déc. 1999, p. 2269.). Le montant de ces droits est intégralement compensé par l'Etat. Certains arguent que le nombre de photocopies d'œuvres protégées par élève est insuffisant (180 par an en 2000 et 2001), mais cet argument, à le supposer fondé, est sans influence sur la question de la facturation des photocopies aux élèves et à leurs familles. De même, dans le 1er degré, où aucun accord sur le versement de droits de reproduction n'a pu être trouvé jusqu'à présent, il n'y a pas plus de raison de demander une contribution de
reprographie aux parents.

Il convient de rappeler l'existence des directives et de charger les corps d'inspection de veiller à leur application. En outre, les équipes pédagogiques doivent s'interroger, dans le premier comme dans le second degré, sur l'utilisation pédagogique de la photocopie, comme sur celle des manuels scolaires (cf. ci-après).

2- Les carnets de correspondance et les frais d'affranchissement

Dans le second degré, une " coutume " voulait que les familles supportent le coût de l'information qui leur est adressée : carnet de " correspondance " ou de " liaison " (qui comporte des informations sur l'établissement, notamment le règlement intérieur, et permet de porter à la connaissance des parents, au jour le jour, des informations, consignes, etc…) ; frais d'affranchissement de l'envoi des bulletins trimestriels, des avis d'absence des élèves, etc… qui se traduisent par la fourniture d'enveloppes timbrées ou par une cotisation. L'ensemble était
couramment facturé de 50 à 100 F.

Cette coutume n'a là aussi aucun fondement légal, mais elle faisait l'objet d'une tolérance (cf. circulaires des 10 août 1988, 30 mai 1990 et 10 septembre 1992) jusqu'à ce que des familles s'interrogent sur son bien-fondé. L'analyse juridique a alors montré que l'on était en présence d'une " bizarrerie administrative ", pour les raisons suivantes :

• ces dépenses constituent des dépenses de fonctionnement à la charge de l'établissement scolaire et non des familles -ce que les Tribunaux Administratifs confirment (T.A. Bordeaux 29 juin 1999, M. Solana).
• ces dépenses de fonctionnement relèvent de la catégorie des dépenses de fonctionnement général (et non des dépenses pédagogiques à la charge de l'Etat), couvertes par la subvention de la collectivité territoriale de rattachement.

Cette analyse résulte des textes législatifs relatifs à la participation des collectivités territoriales aux dépenses de fonctionnement des lycées et des collèges (Art. 14 II et III de la loi du 22 juillet 1983, repris aux articles L.213-1 et 214-6 du Code de l'Education) : la région ou le
département " assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement, à l'exception d'une part, des dépenses pédagogiques à la charge de l'Etat dont la liste est arrêtée par décret et, d'autre part, des dépenses de personnel…"

D'ailleurs, un certain nombre de collèges et lycées s'abstenaient déjà d'exiger toute contribution des familles ; parfois même, la collectivité territoriale fournissait elle-même le carnet de En conséquence, il a été décidé, en 1999 :

• d'assurer la gratuité de la fourniture aux familles du carnet de correspondance
  et de l'affranchissement ;
• d'inscrire au budget de l'Etat les crédits nécessaires (73 MF) à la prise en
  charge des dépenses afférentes aux carnets de correspondance par les collèges
  publics et privés sous contrat. 

Ces crédits correspondent à une somme forfaitaire de 22 F par élève. Le budget 2001 réinscrit cette mesure à hauteur de 82 MF, à raison de 25 F par élève.Suite à quoi, le Directeur de l'Enseignement scolaire a donné instruction à tous les établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), lycées et collèges, de prendre en charge ces dépenses et a demandé aux Recteurs d'Académie de répartir la compensation financière de l'Etat entre les collèges (circulaire du 20 juin 2000).

Cette décision marque incontestablement un progrès de la gratuité de l'enseignement, en faisant disparaître une anomalie. Toutefois, la situation reste confuse :
- seuls les collèges ont reçu une compensation financière ;
- la compensation financière est versée par l'Etat, alors que la dépense correspondante relève de la collectivité territoriale, le département. 

En droit strict, il n'y a pas ici de transfert d'une compétence de l'Etat à la collectivité territoriale et par conséquent, il n'y a pas lieu à transfert des crédits correspondants (art. 5, 94 et 95 de la loi du 7 janvier 1983).

Dans ces conditions, pour clore définitivement ce dossier et stabiliser cette " rectification de frontières ", il est proposé :

• en ce qui concerne les collèges, d'ouvrir une discussion avec les conseils généraux afin de fondre la compensation de l'Etat pour les collèges au sein de la dotation générale de décentralisation (DgD), à charge ensuite pour les conseils généraux de couvrir les dépenses correspondantes au travers de la subvention de fonctionnement versée aux collèges ;

• en ce qui concerne les lycées, après concertation avec les Régions, une option s'ouvre : soit considérer que ces dépenses sont prises en charge par les lycées et lycées professionnels dans le cadre actuel de leurs dotations de fonctionnement, sans compensation particulière. D'ores et déjà, dans la plupart des cas, dès la rentrée scolaire 2000, ceux-ci ont fourni gratuitement aux élèves les carnets de correspondance et assurent les frais de timbrage.
  S'ils ont pu le faire, c'est parce que, à la différence des collèges, leurs ressources sont plus importantes (nombre d'élèves) et plus diversifiées (taxe d'apprentissage…) ; celles-ci leur laissent suffisamment de marge - plus large qu'au niveau des collèges. Cette option nous paraît raisonnablement pouvoir être retenue. Soit compenser les dépenses dans les mêmes conditions que pour les collèges -ce qui entraîne un coût budgétaire de 56 MF.

• dans tous les cas, d'encourager les EPLE, en liaison avec les collectivités territoriales, à comprimer au maximum le montant de ces dépenses : achats groupés des carnets de correspondance ou fourniture directe par la collectivité locale ; discussions avec la Poste sur le montant des affranchissements (envois en nombre ; achat en nombre d'enveloppes pré-timbrées, etc…).

Avec la suppression de la contribution des familles portant sur les carnets de correspondance et les frais d'affranchissement disparaît toute contribution obligatoire des parents : l'externat simple est enfin gratuit !

b) Les contributions facultatives

1. l'enseignement de l'éducation physique et sportive

L'enseignement de l'éducation physique et sportive donne quelquefois lieu à telle ou telle contribution financière, plus ou moins " facultative ", des parents (accès à la piscine ; pratique d'une activité…), dans le cadre des enseignements réglementaires. Il est vrai que la mise à disposition d'installations adéquates est un problème complexe : entre collectivités territoriales (tarification) ; entre établissements scolaires eux-mêmes (concurrences horaires). 

Dans le second degré, des conflits, parfois pittoresques s'ils n'avaient des conséquences fâcheuses pour les élèves, ont alimenté la chronique et des contentieux (C.E. 10 janvier 1994 Association nationale des élus régionaux et autres, Revue française de droit administratif 1994, p. 387.). Il est clair qu'il appartient aux collectivités locales de fournir aux établissements scolaires les installations sportives nécessaires à l'enseignement de l'EPS (L'Article 34 de la loi du 6 juillet 2000 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives devrait clore définitivement le débat.) et, par conséquent, qu'aucune contribution ne peut être demandée aux familles au titre des enseignements réglementaires.

2. les associations

Les établissements scolaires font appel aux familles pour financer des activités supplémentaires -il s'agit alors de demandes ponctuelles correspondant par exemple à des sorties et voyages scolaires, sur lesquels nous reviendrons ultérieurement- ou des associations ayant leur siège dans l'établissement (ou à proximité immédiate, s'agissant de l'USEP) et offrant des aides ou activités aux élèves :

• les associations sportives scolaires : organisant des activités sportives en faveur des
  élèves, en dehors des enseignements proprement dits, ces associations perçoivent une
  cotisation de la part des élèves qui y participent (UNSS-ASSU, USEP). Pour l'UNSS,
  cette cotisation se monte, en moyenne à 120 F (50 F de licence, 70 F à l'Association
  sportive) ; à l'USEP, elle est de 25 à 30 F.

• les coopératives scolaires : ce sont des associations, majoritairement fédérées au sein d'une organisation complémentaire de l'enseignement public, l'office central de la coopération à l'école (OCCE). Depuis leur création en 1928, celles-ci sont très implantées dans l'enseignement primaire ; elles font appel à la générosité des parents, afin de subvenir aux besoins des familles nécessiteuses, en particulier pour financer des activités supplémentaires (sorties, etc…). L'esprit de solidarité et d'éducation à la citoyenneté des élèves (associés à la gestion) qui préside à ces associations mérite d'être encouragé.
  Toutefois, des dérives peuvent se produire, comme dans toutes les associations maniant des fonds, mais surtout parce que ces coopératives sont un substitut trop commode au défaut de personnalité morale des écoles primaires (R. Janner : " L'impôt de la honte ", Libération, 4 septembre 1999.) - défaut qui bride fortement leur capacité d'initiative. Les responsables nationaux de l'OCCE en ont conscience et s'efforcent d'éviter ces dérives.

• Les Foyers Sociaux-Educatifs (FSE) et les Maisons des lycéens : dans le second degré, ces associations offrent divers services aux élèves et jouent aussi, dans certains cas, le rôle de caisse de solidarité. L'objectif est louable ; les dérives possibles sont dénoncées régulièrement par l'Inspection Générale (" La gestion des foyers socio-éducatifs et des autres Associations dans les établissements du second degré ", Rapport IGAEN, juin 1996.), en dépit d'une réglementation précise et claire (circulaire du 25 octobre 1996 relative à la situation des chefs d'établissement au sein des associations périéducatives ayant leur siège dans l'EPLE).
  

En l'occurrence, pour toutes ces associations, il y a souvent confusion sur le caractère facultatif ou obligatoire des cotisations : collecte organisée par l'établissement scolaire, modalités de présentation très " incitatives " ( Par exemple, dans tel lycée, la fiche d'inscription indique : " somme de 153 F facultative mais indispensable pour le fonctionnement du FSE, de l'Association sportive et de la Bibliothèque et pour alimenter la Caisse de Solidarité. En cas de difficulté de paiement, voir M. Le Proviseur " ! Tel autre demande une " participation financière volontaire aux activités annexes de l'établissement " (cotisation FSE, Caisse de Solidarité,
Association sportive, service annexe de polycopiés, Bibliothèque STS), à tel point que des familles
se sentent obligées de payer.

Par conséquent, il est souhaitable de clarifier la situation :

• rappeler une nouvelle fois qu'aucun prélèvement obligatoire ne peut être opéré sur les familles au profit des associations en question ;

• énoncer clairement le caractère facultatif de ces cotisations, les faire figurer sur un document distinct du document officiel d'inscription dans l'établissement ;

• faire encaisser les sommes correspondantes par les trésoriers des associations plutôt
  que par l'agent comptable (dans le second degré), conformément à la loi de 1901 (l'association dispose d'une personnalité morale propre) ;

• assurer une transparence totale des comptes ;

• enfin, utiliser au maximum les " fonds sociaux " des collèges et lycées pour assurer les fonctions de solidarité, et supprimer le compte 4672 des EPLE intitulé " Caisse de Solidarité " lorsqu'il subsiste encore (alimenté par une contribution des familles).

 Dernière mise à jour :  samedi 15 février 2003